ARCHIVÉ - Intégrité du secteur public Canada

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Message de la commissaire

En tant que commissaire à l’intégrité du secteur public du Canada, j’ai l’honneur de vous présenter le présent Rapport ministériel sur le rendement (RMR) pour l’exercice 2008-2009. Il s’agit du premier RMR déposé par cette jeune organisation créée il y a seulement deux ans. La Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (la Loi), qui est entrée en vigueur le 15 avril 2007, fournit un mécanisme permettant aux fonctionnaires et aux membres du public de divulguer des actes répréhensibles qui auraient été commis dans le secteur public. La Loi prévoit également une mesure efficace visant à protéger des représailles les fonctionnaires qui ont fait une telle divulgation ou qui ont participé à des enquêtes.

En créant une telle organisation, le Parlement voulait envoyer un message fort : il est dans l’intérêt public de maintenir et d’accroître la confiance du public dans l’intégrité des fonctionnaires, et l’établissement du Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada (CISP) permettra d’améliorer cette intégrité. L’approche du Commissariat envers son mandat consiste à mener des enquêtes et à régler les cas de façon informelle et rapide ainsi qu’à mettre l’accent sur la prévention des actes répréhensibles et sur la formation en matière de valeurs et d’éthique.

Comme le souligne le RMR 2008-2009, les initiatives du CISP ont contribué à atteindre nos objectifs en matière d’information, de protection et de prévention :

• Un colloque rassemblant des hauts dirigeants de l’étranger et de l’ensemble du Canada a été organisé afin de partager les visions et l’expérience issues de perspectives provenant des secteurs national, provincial, public et privé.
• Une nouvelle approche en matière d’enquête a été mise en place : le processus informel de règlement de cas, qui vise à traiter les cas aussi rapidement que possible.
• Des outils de communication et des ressources documentaires ont été élaborés puis diffusés auprès des employés du secteur public, notamment le rapport annuel 2008-2009 et une lettre ouverte adressée aux gestionnaires intermédiaires, dans laquelle le CISP les encourageait à s’acquitter de leur rôle de champion.
• La majorité des cas de divulgations et de représailles que le CISP a traités en 2008-2009 ont été réglés avec succès, y compris quatre cas graves, dont un portait sur un comportement qui aurait pu mettre la vie de quelqu’un en danger.

Dans l’année qui vient, le Commissariat continuera à déployer des efforts en :

• informant le secteur public ainsi que les Canadiens et les Canadiennes au sujet du rôle et du mandat du CISP;
• fournissant un mécanisme efficace, sûr et confidentiel visant la protection contre les représailles;
• créant une culture en milieu de travail favorisant le dialogue et la divulgation;
• créant une solide organisation qui répond pleinement aux normes du gouvernement;
• rencontrant des collectivités ayant des intérêts communs afin de cerner les problèmes systémiques qui peuvent entraîner des actes répréhensibles.

La promotion de l’intégrité et la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles constituent des responsabilités partagées. Nous réussirons seulement si tous ensemble – le Commissariat, le ministre responsable, les parlementaires, les organismes centraux, les leaders des organisations, les syndicats, les cadres intermédiaires et supérieurs et, bien entendu, tous les fonctionnaires –, nous faisons notre part. Le CISP s’engage à continuer d’aller à la rencontre des fonctionnaires et des intervenants pour qu’ensemble nous puissions bâtir la confiance dans nos institutions publiques afin que l’ensemble des Canadiens et Canadiennes puisse en profiter.

SECTION I : SURVOL DU MINISTÈRE

Raison d’être

Le préambule de la LPFDAR fournit une explication claire et convaincante de la raison d’être du Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada. Il dispose que « l’administration publique fédérale est une institution nationale essentielle au fonctionnement de la démocratie parlementaire canadienne », « qu’il est dans l’intérêt public de maintenir et d’accroître la confiance du public dans l’intégrité des fonctionnaires » et « que la confiance dans les institutions publiques ne peut que profiter de la création de mécanismes efficaces de divulgation des actes répréhensibles et de protection des fonctionnaires divulgateurs […] ». Le CIPS a été créé afin de soutenir et d’améliorer la fière tradition du secteur public en matière d’intégrité, tradition qui fait la renommée du Canada.

Le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada s’engage à :

• établir une organisation efficace et crédible, où les fonctionnaires et l’ensemble des citoyens peuvent partager, de bonne foi et en toute confiance, leurs inquiétudes au sujet d’actes répréhensibles;
• aider les organisations fédérales à prévenir les actes répréhensibles en milieu de travail;
• permettre au Canada de jouer un rôle de chef de file mondial dans la promotion de l’intégrité en milieu de travail.

Responsabilités

La Loi, entrée en vigueur le 15 avril 2007, crée deux domaines principaux de responsabilité :

• un processus de divulgation, c’est-à-dire un mécanisme qui permet aux fonctionnaires de divulguer, en toute confiance, des renseignements sur des actes répréhensibles qui auraient été commis dans le secteur public; et
• un processus de plaintes en matière de représailles, lequel fournit une protection contre les représailles aux fonctionnaires qui ont agi de bonne foi lors du processus de divulgation.

La commissaire à l’intégrité du secteur public du Canada est nommée à titre d’agent du Parlement par décret et sa nomination est entérinée par une résolution du Sénat et de la Chambre des communes. La commissaire a compétence sur l’ensemble du secteur public, y compris sur les organismes distincts et sur les sociétés d’État. Cependant, la commissaire n’a pas compétence sur le Service canadien du renseignement de sécurité, le Centre de la sécurité des télécommunications et les Forces canadiennes, lesquels sont tenus, suivant la Loi, d’établir leur propre procédure interne visant la divulgation des actes répréhensibles et la protection contre les représailles. Le mandat de la commissaire vise environ 400 000 employés. En outre, la Loi dispose que les membres du public peuvent divulguer des renseignements au sujet d’un possible acte répréhensible, le nombre de personnes visées étant ainsi grandement augmenté.

La commissaire effectue des enquêtes et des examens indépendants portant sur des divulgations d’actes répréhensibles et sur des plaintes en matière de représailles, et ce, de manière juste et rapide. Elle tire des conclusions et fait des recommandations portant sur des mesures correctives. La commissaire a également compétence exclusive sur l’examen, la conciliation et le règlement des plaintes en matière de représailles, notamment sur le renvoi de la plainte au Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs, qui peut déterminer si des représailles ont été exercées et, s’il y a lieu, ordonner des mesures correctives ou disciplinaires.

La commissaire dépose un rapport annuel et des rapports de cas au Parlement. Elle peut également présenter en tout temps des rapports spéciaux au Parlement, aux ministres ou aux conseils d’administration des sociétés d’État.

Le Commissariat mise sur la prévention d’actes répréhensibles, le processus informel de règlement de cas et la formation au sujet des valeurs et de l’éthique. En tout temps, l’intérêt public guide le Commissariat, qui veille à assurer l’intégrité, le respect, l’équité et le professionnalisme dans l’exécution de ses procédures.

Résultat stratégique

Afin de s’acquitter de son mandat, le Commissariat vise à réaliser le résultat stratégique suivant :

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Les actes répréhensibles commis dans le secteur public fédéral sont relevés, réglés et signalés, et la protection des fonctionnaires contre les représailles est assurée, d'où une meilleure intégrité en milieu de travail. 

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Architecture des activités de programme (AAP)

Le tableau ci-dessous présente le cadre des activités de programme du CISP, lequel appuie l’accomplissement du résultat stratégique du Commissariat et y contribue.

Architecture des activités de programme

 

Sommaire du rendement

Ressources financières pour 2008-2009 (en milliers de dollars)

Dépenses prévues	Total des autorisations	Dépenses réelles1
6 553	6 445	3 611

Ressources humaines pour 2008-2009 (ETP)

Ressources prévues	Ressources réelles	Écart
41	21	20

Les 41 ETP représentent le nombre d’ETP qui était prévu initialement lorsque le Commissariat a été créé pendant l’exercice 2007-2008. Étant donné que le Commissariat en est encore à l’étape de l’établissement, il faudra davantage de temps pour évaluer la charge de travail normale et pour déterminer les besoins à long terme en ressources humaines.

Sommaire – Rendement

Le Commissariat n’avait pas encore établi d’indicateurs de rendement et de cibles au moment du dépôt du Rapport sur les plans et priorités 2008-2009. Les indicateurs et les cibles ont par la suite été établis en vue du Rapport sur les plans et priorités 2009-2010, et le tableau suivant a été élaboré dans ce contexte.

Résultat stratégique n^o 1 : Les actes répréhensibles commis dans le secteur public fédéral sont relevés, réglés et signalés, et la protection des fonctionnaires contre les représailles est assurée, d’où une meilleure intégrité en milieu de travail.

Indicateurs de rendement	Cibles	Rendement 2008-2009
Meilleure sensibilisation envers l’intégrité en milieu de travail et les recours offerts aux fonctionnaires.	Informer les fonctionnaires ainsi que les Canadiens et les Canadiennes.	Fait des présentations auprès des fonctionnaires visant la compréhension de la Loi et le partage des responsabilités suivant la Loi.
		Organisation d’un colloque rassemblant des hauts dirigeants de l’ensemble du Canada.
		Élaboration et diffusion d’outils de communications et de pratiques exemplaires.
		Utilisation accrue des modes alternatifs de résolution de conflits.
Enquête et règlement efficaces et protection contre les mesures de représailles.	Traiter les cas sans formalisme et avec rapidité.	Élaboration d’une liste de vérification visant les processus.
		Lancement d’une nouvelle approche : le processus informel de règlement de cas.
		Règlement de la majorité des cas de divulgation et de représailles traités en 2008-2009, dont quatre cas de nature grave.
Organisation efficace et crédible.	Avoir des ressources suffisantes pour répondre aux besoins de l’organisation et pour bien respecter les exigences du gouvernement.	Le Commissariat a été capable de s’acquitter de ses activités principales au moyen de la dotation de postes clés et de l’utilisation de fournisseurs de services, mais il a encore une capacité et une expertise internes limitées.
Gestion efficace et surveillance des ressources organisationnelles.	Mettre en place les mécanismes nécessaires et les ententes d’impartition afin de répondre aux exigences de l’organisation.	Établissement d’ententes d’impartition pour les services organisationnels essentiels.
		Création d’un Comité de vérification composé de membres externes.
		Mise en place d’un cadre de gouvernance solide, notamment de comités consultatifs qui aident la haute gestion.

Les dépenses de 2008-2009 diffèrent des dépenses prévues et du total des autorisations pour 2008-2009 parce que le Commissariat en est encore à l’étape de l’établissement, ce qui fait en sorte qu’il lui est difficile de prévoir le nombre de dossiers qu’il aura à traiter et quels seront ses besoins en personnel. L’exercice 2009-2010 constituera une image plus exacte des dépenses réelles qui seront engagées lors d’un exercice typique, car le Commissariat mettra l’accent sur la sensibilisation à son mandat au moyen de campagnes promotionnelles ainsi que sur le lancement de plusieurs projets.

(en milliers de dollars)

Activité de programme	2007-2008 Dépenses réelles2	2008-09				Harmonisation avec le secteur de résultats du gouvernement du Canada
		Budget principal des dépenses	Dépenses prévues	Total des autorisations	Dépenses réelles2
Gestion de l’information divulguée et représailles	3 520	6 553	6 553	6 445	3 611	Affaires gouvernementales
Total	3 520	6 553	6 553	6 445	3 611

 

Contribution des priorités à l’atteinte du résultat stratégique

Priorités opérationnelles	Type	Progrès accompli	Liens avec les résultats stratégiques
Meilleure sensibilisation envers l’intégrité en milieu de travail et les recours offerts aux fonctionnaires En tant que catalyseur de la responsabilisation, de la sensibilisation et de l’amélioration de la confiance accordée par le public, la commissaire veillera à informer le public et sera proactive : en collaborant avec le secteur public afin de prévenir les actes répréhensibles.	nouvelle	Généralement atteint Organisation d’un colloque rassemblant des hauts dirigeants de l’étranger et de l’ensemble du Canada afin de partager leur vision et leur expérience issues de perspectives provenant des secteurs national, provincial, public et privé. Présentation d’exposés lors de nombreuses conférences et séminaires dans tout le pays afin d’informer les employés de tous les échelons de leurs options lorsqu’ils soupçonnent qu’un acte répréhensible a été commis. Élaboration d’outils de communication et de ressources documentaires et leur diffusion auprès des employés du secteur public, notamment le rapport annuel 2008-2009 et une lettre ouverte adressée aux gestionnaires intermédiaires, dans laquelle le CISP les encourageait à s’acquitter de leur rôle de champion.	Résultat stratégique no 1 : Les actes répréhensibles commis dans le secteur public fédéral sont relevés, réglés et signalés, et la protection des fonctionnaires contre les représailles est assurée, d’où une meilleure intégrité en milieu de travail. Afin que les actes répréhensibles soient adéquatement signalés, les fonctionnaires doivent connaître les mesures dont ils peuvent se prévaloir et les rôles complémentaires joués par les acteurs clés.
Enquête et règlement efficaces et protection contre des mesures de représailles. Dans l’exercice de ses fonctions visant à recevoir et à examiner la divulgation et les plaintes en matière de représailles, la commissaire s’est engagée devant le Parlement à poser des gestes concrets relevant de sa compétence chaque fois que la situation l’impose.	nouvelle	Atteint En 2008-2009, le Commissariat a mené à terme 61 des 76 cas de divulgation; les 15 autres cas font l’objet d’un examen ou d’une enquête. En 2008-2009, le Commissariat a mené à terme 21 des 23 cas en matière de représailles; les deux autres font l’objet d’un examen. Le Commissariat a mis en place une nouvelle approche en matière d’enquête : le processus informel de règlement de cas, qui vise à traiter les cas aussi rapidement que possible.	Résultat stratégique no 1 : Les actes répréhensibles commis dans le secteur public fédéral sont relevés, réglés et signalés, et la protection des fonctionnaires contre les représailles est assurée, d’où une meilleure intégrité en milieu de travail. La présente priorité est essentielle pour que le Commissariat puisse s’acquitter de son mandat et puisse maintenir et accroître la confiance du public dans l’intégrité des fonctionnaires.
Organisation efficace et crédible Le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada s’engage à mettre en place une organisation efficace et crédible où les fonctionnaires et tous les citoyens peuvent faire connaître leurs inquiétudes au sujet d’actes répréhensibles en toute confiance et sans crainte de représailles.	nouvelle	Généralement atteint Au fil des ans, de grands efforts ont été déployés pour établir des procédures et des approches conformes aux lois et aux principes qui nous guident relativement au règlement des cas de divulgation ou des plaintes en matière de représailles, comme en témoigne la création d’une nouvelle approche : le processus informel de règlement de cas. Il reste encore des défis à relever, car la crainte de signaler des actes répréhensibles est toujours présente. À l’instar des autres petits organismes, le Commissariat continue de faire face à des difficultés : expertise interne limitée, pénurie d’employés qualifiés et capacité limitée du Commissariat à répondre à l’ensemble des exigences du gouvernement.	Résultat stratégique no 1 : Les actes répréhensibles commis dans le secteur public fédéral sont relevés, réglés et signalés, et la protection des fonctionnaires contre les représailles est assurée, d’où une meilleure intégrité en milieu de travail. La culture de divulgation n’est pas encore solidement établie au sein du secteur public et, par conséquent, le CISP doit être perçu comme un moyen sur lequel on peut compter pour faire des divulgations d’actes répréhensibles et pour protéger les divulgateurs contre les représailles. Les compétences et les aptitudes des employés doivent être d’une qualité irréprochable afin d’assurer le succès de nos stratégies.

Priorités en matière de gestion	Type	Progrès accompli	Liens avec les résultats stratégiques
Gestion efficace et surveillance des ressources organisationnelles Le Commissariat à l’intégrité du secteur public s’engage à établir une approche efficace et efficiente relative à la gestion de ses ressources organisationnelles.	nouvelle	Atteint Mise en place d’ententes visant l’impartition des services organisationnels essentiels (pour les finances, l’approvisionnement, les ressources humaines ainsi que la gestion de l’information et la technologie de l’information). Prise de mesures visant la création d’un Comité de vérification interne composé de membres externes. Mise en place d’un cadre de gouvernance solide, notamment la création de comités consultatifs visant à aider la haute gestion, qui détient l’autorité sur les opérations et les investissements importants. Établissement d’un contrôle interne des finances.	Résultat stratégique no 1 : Les actes répréhensibles commis dans le secteur public fédéral sont relevés, réglés et signalés, et la protection des fonctionnaires contre les représailles est assurée, d’où une meilleure intégrité en milieu de travail. La présente priorité est essentielle afin que le CISP puisse s’acquitter de son mandat et veiller à la poursuite de ses activités.

Analyse des risques

Un des plus grands risques que le CISP et de nombreuses autres petites agences ont en commun est l’incapacité d’accomplir pleinement leur mandat en raison de la difficulté d’attirer et de maintenir en poste des employés compétents dans un marché du travail très concurrentiel. En vue de parer à ce risque, le CISP a lancé un certain nombre d’initiatives, dont un projet pilote visant l’échange des pratiques exemplaires entre les petites agences, l’élaboration d’une définition plus claire des compétences et des attitudes que doivent avoir les employés et des attentes envers eux, ainsi que l’établissement d’un réseau d’experts, qui nous apportera de l’aide pendant les premières années toujours si critiques.

Un autre risque auquel l’organisation est confrontée est l’accessibilité : les fonctionnaires doivent être bien informés au sujet du rôle et du mandat du CISP et avoir confiance en sa capacité à accomplir ce mandat. Un certain nombre d’initiatives ont été lancées pour résoudre ces problèmes et elles seront maintenues au cours de la prochaine période, notamment un solide programme en matière de communication et de diffusion, un partenariat avec les intervenants clés, ainsi que la recherche et la mise en œuvre de pratiques exemplaires.

Ces initiatives s’attaqueront également à la question de l’image négative qu’on se fait de la divulgation même et du manque de confiance dans les processus de divulgation. Les initiatives du CISP en matière de diffusion, de partenariat et de recherche, appuyées par ses antécédents qui témoignent de la rigueur, de l’équité et de l’efficacité de ses pratiques d’enquêtes, contribueront à mettre en place une culture de confiance et de bonne conduite, culture grâce à laquelle les fonctionnaires de tous les niveaux seront en mesure de travailler dans un environnement qui encourage le dialogue libre et grâce à laquelle on s’attaque aux problèmes.

L’approche axée sur le processus informel de règlement de cas veille à ce que les cas soient traités rapidement, dans la mesure du possible, tout en s’assurant que le processus juridique soit équitable et efficace. Cependant, cette approche pourrait être vue comme limitant les mentions dans les rapports du nombre de cas ayant fait l’objet d’une enquête formelle, ce qui pourrait faire en sorte que le CISP soit à tort perçu comme étant réticent à traiter les cas au moyen d’une enquête formelle. L’objectif de cette approche est de faire en sorte que les cas soient traités, dans la mesure du possible, sans formalisme et avec rapidité, suivant l’exigence expresse de la Loi à ce sujet, et ce, sans limiter notre capacité et notre engagement à mener des enquêtes formelles lorsque les cas le justifient.

Le Commissariat effectuera une analyse formelle des risques de l’organisation qui portera sur l’exécution de ses programmes en 2009-2010. Il établira également une évaluation continue fondée sur les risques et un plan d’évaluation.

Le rapport annuel de 2008-2009 (http://psic-ispc.gc.ca/doc.php?sid=68&lang=fra) fait également état des risques particuliers auxquels doivent faire face les organismes fédéraux ainsi que les stratégies visant l’atténuation des risques dont il faudrait tenir compte. Voici certains des risques dont il a été question dans le rapport annuel :

• Capacité limitée des organismes à répondre à l’ensemble des exigences du gouvernement – Comme les grandes organisations du secteur public, les organismes doivent s’acquitter des mêmes lourdes exigences en matière de dépôt de rapports auprès des organismes centraux et d’autres organisations et sont assujettis aux mêmes procédures en matière de ressources humaines et financières en vigueur dans l’administration publique fédérale.
• Expertise interne limitée – Étant donné la taille de ces organismes, la plupart des tâches organisationnelles sont assignées à une ou à quelques personnes qui doivent constamment jouer plusieurs rôles.
• Haut roulement du personnel – La grave pénurie d’employés qualifiés dans les postes clés due à un haut roulement du personnel a eu pour conséquence la perte constante de la mémoire de l’organisation.
• Ensemble de règles, de pratiques et de procédures complexes – Les nouveaux chefs d’organismes qui proviennent de l’extérieur du secteur public ne connaissent pas toujours le cadre réglementaire et légal complexe, et il arrive souvent que ces nouveaux chefs n’aient pas le soutien interne pour les guider de façon appropriée.
• Vase clos – Le degré d’autonomie dont ont besoin les organismes fédéraux afin de s’acquitter de leurs fonctions peut en mener certains à adopter des points de vue répréhensibles; par exemple, croire que les règles ne s’appliquent pas à eux, devenir très réfractaires au changement et aux projets de renouvellement ou perdre de vue les priorités pangouvernementales.

Voici certaines stratégies d’atténuation proposées eu égard à ces risques :

• Travailler ensemble;
• Prévoir une meilleure transmission des connaissances aux chefs des organismes et aux cadres supérieurs;
• Fournir une formation et de l’encadrement continus;
• Établir une communauté de pratique en matière de gestion des ressources humaines;
• Prévoir des services communs ou partagés;
• Faire en sorte qu’une orientation soit fournie par le sous-ministre;
• Revoir le lourd fardeau administratif et les exigences contraignantes en matière de rapports.

Profil des dépenses

Diagramme : Évolution des dépenses

* Les dépenses prévues de 5,2 millions de dollars diffèrent des 8,1 millions de dollars déclarés dans les Comptes publics du Canada de 2008 en raison des contributions faites aux régimes d’avantages sociaux des employés (L) et des 2,7 millions de dollars reportés aux exercices futurs.

L’évolution des dépenses en 2007-2008 et en 2008-2009, qui témoigne de la sous-utilisation des fonds au regard des dépenses prévues, est principalement due au fait que le Commissariat en est encore à l’étape de l’établissement, ce qui fait en sorte qu’il lui est difficile de prévoir le nombre de dossiers qu’il aura à traiter et quels seront les besoins en personnel. L’exercice 2009-2010 constituera une image plus exacte des dépenses réelles qui seront engagées lors d’un exercice typique, car le Commissariat mettra l’accent sur la sensibilisation à son mandat au moyen de campagnes promotionnelles ainsi que sur le lancement de plusieurs projets sur la gestion de l’information interne. Ces initiatives aideront également à favoriser une culture ouverte aux divulgations au sein de l’administration publique fédérale et à établir que le Commissariat constitue un moyen sur lequel on peut compter pour faire des divulgations d’actes répréhensibles et pour protéger les divulgateurs contre les représailles.

Crédits votés et postes législatifs

Le tableau suivant présente les ressources du CISP approuvées par le Parlement, les modifications apportées aux ressources ainsi que la façon dont les fonds ont été dépensés.

(en milliers de dollars)

Poste voté ou législatif (L)	Libellé tronqué du poste voté ou législatif	2006-2007 Dépenses réelles3	2007-2008 Dépenses réelles4	2008-2009 Budget principal des dépenses	2008-2009 Dépenses réelles4
40	Dépenses de fonctionnement	S/O	3 354	6 033	3 280
(L)	Contributions aux régimes d’avantages sociaux des employés	S/O	166	520	331
Total			3 520	6 553	3 611