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Pourquoi les gens enfreignent-ils les règles? Qu'est-ce qui fait que les gens décident de les respecter? Lors de l'évaluation de la qualité des outils et des méthodes d'enquête actuels et de la pertinence des sanctions disponibles, il est également logique d'examiner les raisons pour lesquelles les règles sont respectées ou non puis d'adopter une stratégie afin d'éviter la mauvaise gestion. Les gens décident de ne pas obéir aux règles pour de nombreuses raisons et différents éléments peuvent entraîner la non-conformité. Les recherches ont également démontré qu'il n'existe pas de solution unique pour régler de tels problèmes. L'examen permet d'évaluer des stratégies et des plans d'action visant à changer les comportements dangereux et à améliorer le respect de la LGFP, des règlements et des politiques qui s'y rattachent.
Une des priorités du gouvernement est la prévention de la non-conformité aux règles de gestion. En évaluant un cadre de conformité, nous avons étudié les causes et les facteurs sous‑jacents de la non-conformité et les mécanismes qui se sont avérés efficaces afin d'améliorer le respect des règles. Nous avons ensuite proposé un cadre que nous croyons bien adapté aux risques auxquels fait face le gouvernement et nous avons adopté une approche nous permettant d'en tirer des stratégies afin d'affronter ces risques. Les principaux éléments comprennent les suivants :
Une démarche fondée sur le cadre de conformité à la LGFP pourrait comprendre des mécanismes d'assurance de la conformité par l'apprentissage et par la facilitation de la conformité et des interventions en cas de non-respect par les personnes, les ministères et les organismes.
Il faut remarquer que bon nombre des autres réformes de gestion que le gouvernement met actuellement en place (p.ex., vérification interne, gestion financière, établissement de rapports) favoriseront la conformité à la LGFP.
Il existe, bien sûr, un grand nombre de facteurs qui peuvent entraîner une infraction aux règles de gestion. L'encadré illustre les principaux facteurs que la vérificatrice générale du Canada a cités comme ayant donné lieu à des cas individuels de non-conformité à la LGFP et aux politiques qui s'y rattachent. Nous devons cibler les facteurs les plus probables, mieux les comprendre et trouver des méthodes pour les influencer afin d'être en mesure d'améliorer la conformité.
Pourquoi les employés et les institutions ne se conforment-ils pas?
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Parfois, les comportements institutionnels ou organisationnels deviennent un facteur. Par exemple, l'examen de la vérificatrice générale du Canada en 2000 du programme de subventions et de contributions de Développement des ressources humaines du Canada a permis de constater que le ministère n'a pas respecté ses propres exigences minimales en matière de contrôle financier et de surveillance financière des activités et n'a pas tenu compte des conseils de ses propres vérificateurs, selon qui « il ne faisait aucun doute qu'une faiblesse persistante des mesures de contrôle allait augmenter les risques de mauvaise gestion découlant de négligences, d'abus, voire de fraudes ». Même s'il incombait à des personnes au sein du ministère de combler certaines des lacunes, seul le ministère en tant qu'entité pouvait convenablement les corriger toutes, ce qu'il a fait par la suite.
Dans le cadre de leur travail, les fonctionnaires du Secrétariat ont eu l'occasion de discuter de plusieurs types de faiblesses qui peuvent influer sur la capacité d'un ministère ou d'un organisme de se conformer aux exigences de la LGFP, de ses règlements et des politiques connexes. Vous trouverez ci-dessous des domaines où des faiblesses risqueraient d'entraîner des cas de non‑conformité organisationnelle :
Les cas de non-conformité dans la fonction publique peuvent représenter des pertes énormes pour le gouvernement. Comme nous l'avons déjà souligné, il n'existe aucun aperçu précis de l'étendue de la non‑conformité qui peut avoir lieu au gouvernement. L'information collective qui est tirée d'un certain nombre de mécanismes différents est donc essentielle. Elle comprend les dialogues entre les ministères, les organismes et les organismes centraux comme le Secrétariat. Des examens continus, comme l'important travail effectué par la vérificatrice générale du Canada, et les résultats des vérifications internes, servent de mécanismes pour surveiller l'évolution des comportements à risque et des faiblesses dans le régime de conformité de la LGFP. Ils permettent également de cibler les facteurs qui influencent la conformité. Si nous en tenons compte individuellement, ces facteurs ne sont pas nécessairement alarmants, mais leur effet cumulatif peut être à l'origine de situations plus graves de non-conformité et de mauvaise gestion.
Les facteurs qui entraînent la non-conformité font habituellement partie d'une des trois catégories suivantes. Les stratégies de conformité pourraient être axées sur ces domaines :
Les exigences sont trop complexes pour qu'on les connaisse et qu'on les comprenne. Il s'agit de savoir s'il y a tout simplement trop de règles, de divers degrés de complexité, pour que les ministères puissent toutes les appliquer. Les consultations ont néanmoins révélé que, souvent, les fonctionnaires pourraient ne pas comprendre certaines de ces règles ou ne pas savoir pourquoi elles ont été établies. Un manque de compréhension ou d'appréciation encourage la non‑conformité. Quand il s'aperçoit que certaines règles ne sont pas respectées, le gouvernement a tendance à établir encore plus de règles ou de renforcer les règles existantes pour en supprimer les failles et régler les problèmes de conformité. L'effet cumulatif de ce genre de réaction accentue la complexité des règles, ce qui réduit d'autant la capacité de comprendre ce que suppose le respect des règles, et aboutit à l'ajout d'un certain nombre de règles qu'il faut suivre.
La conformité peut être perçue comme étant trop coûteuse au niveau organisationnel. Il s'agit de savoir si les ministères peuvent affecter un nombre suffisant d'employés et une quantité suffisante de fonds au système pour se conformer aux exigences de la LGFP, de ses règlements d'application et des politiques connexes. Le coût de l'application de tous les règlements en vigueur au gouvernement est inconnu. Selon une étude sur ce que coûte au gouvernement britannique la conformité aux règlements en vigueur, on s'est aperçu que les coûts en question ne sont pas négligeables et on les a décrits comme un secteur important de dépenses, en pleine croissance.[16] Les unités de vérification interne ont été durement touchées lors de la réduction de l'examen du programme, comme l'a été le financement de la formation et de nombreux éléments des services ministériels. Parce qu'ils ne disposent que de ressources limitées, certains ministères se concentrent sur l'exécution de leurs programmes et se débrouillent sans un nombre suffisant d'employés ou de processus financiers et de gestion pour se conformer adéquatement à toutes les exigences de la LGFP, de ses règlements d'application et des politiques connexes.
La tolérance zéro : est-ce une mesure efficace?Les recherches sur l'efficacité des politiques de tolérance zéro montrent qu'elles ne sont pas une solution efficace. Un régime d'application exagérément rigide risque de produire des automates de l'observation des règles plutôt que des fonctionnaires réfléchissant comme des membres d'une équipe de prévention des problèmes. Cette possibilité semble s'appliquer tout particulièrement à une entité complexe comme la fonction publique. Des spécialistes ont aussi avancé qu'une politique de tolérance zéro soulève le risque de pénaliser des boucs émissaires plutôt que les véritables auteurs des méfaits. |
Réaction aux méthodes dites de commandement. Dans les méthodes dites de commandement, on s'appuie beaucoup sur les lois et ce sont des formes d'intervention directe dans la conduite des entités réglementées. Une application légaliste des règles et un grand nombre d'inspections et de vérifications de l'application de la loi sont souvent associés à ces méthodes. Les effets négatifs, sur les taux de conformité, de l'application trop légaliste des règles sont bien connus.[17] Par exemple, quand les « entités réglementées » estiment que les organismes de réglementation sont trop strictes, ils réagissent en réduisant les efforts qui sont déployés pour se conformer à l'esprit de la loi. Une série d'études sur les effets de différents styles d'inspection appliqués en rapport avec la réglementation concernant la sécurité dans les mines de charbon, les maisons de soins infirmiers et l'environnement ont montré que le recours à des stratégies coercitives strictes pour assurer le respect des règlements mine souvent la bonne volonté et la motivation des entités réglementées, qui pourtant étaient prêtes auparavant à se montrer socialement responsables. Les politiques qui sont perçues comme déraisonnables peuvent faire naître une culture de résistance organisée et l'application de moyens excessifs de dissuasion peut bloquer l'innovation qui aurait pu mener à des résultats supérieurs. Quand la punition plutôt que le dialogue est à l'avant-plan des échanges concernant la réglementation, les gens trouvent cela humiliant, le prennent mal et montrent leur opposition de différentes façons, y compris en ne se conformant pas aux règles établies.
Le manque de surveillance est le revers de la médaille d'une application trop légaliste des règles. Il est peu probable que les gens se conforment à une règle qui est en vigueur, mais dont l'application n'est pas surveillée. Il est donc à noter que la surveillance du suivi des règles et l'intervention systématique en cas de non-respect de celles-ci sont des moyens efficaces d'assurer la conformité.
La surveillance qui n'est pas assez rigoureuse ou qui ne cible pas les secteurs à haut risque est moins susceptible d'être efficace. L'application de méthodes de surveillance ou d'inspection dévalorisantes (manque de respect et humiliation, qualification de personnes comme mauvaises ou méchantes) cause des baisses importantes des taux de conformité. De même, les méthodes de surveillance ou d'inspection qui consistent à toujours donner des compliments sont presque aussi inefficaces lorsqu'on ne fait pas état d'une désapprobation marquée quand les normes prescrites ne sont pas respectées.[18]
Les inspections faites au hasard chez le groupe cible ont pour effet de sensibiliser constamment les personnes et les entreprises qui sont habituellement respectueuses des lois de l'existence des activités d'application de la loi et tendent à réduire la future probabilité de non‑conformité à l'avenir.
Règles en contradiction avec la pratique. Comme nous l'avons mentionné précédemment, l'observation d'une loi ou d'une politique n'est pas nécessairement automatique. Souvent, les pratiques et les règles ne concordent pas. Un sentiment d'injustice ou de droit peut également amener les personnes qui estiment être traitées injustement à réagir en refusant de se conformer aux règles. La recherche démontre que quand les autorités mettent en œuvre des politiques, la notion d'équité (particulièrement de traitement équitable) est particulièrement importante, car elle influera sur la réaction éventuelle des gens à ces politiques.
Selon des éléments de preuve documentaire, dans certains cas, des fonctionnaires profitent de quelques avantages quand ils s'estiment sous‑payés, surmenés et non appréciés à leur juste valeur. Dans d'autres cas, de nouveaux fonctionnaires venant du secteur privé pensent qu'ils ont droit à des allocations comme dans le secteur privé, ce qui se traduit par une incompatibilité entre leurs attentes et un comportement jugé acceptable. Un expert a indiqué que l'instauration d'un climat moral propice à la loi aura des répercussions plus favorables sur le taux d'observation que de changer le degré de certitude ou de gravité des sanctions prévues. Ainsi, les appels à la morale sont quatre fois plus efficaces que les menaces de sanctions pour inciter les gens à payer leurs impôts.[19]
Au sein du gouvernement, il se peut que les personnes qui estiment ne pas être traitées équitablement ne soient pas enclines à appliquer ou à suivre rigoureusement les règles. Il se peut aussi que certaines personnes trouvent tout simplement une règle injuste et, en conséquence, ne soient pas enclines à l'appliquer ou à la suivre. Si les appels à la morale sont plus efficaces que les menaces de sanctions, le renforcement d'une culture pangouvernementale de valeurs et d'éthique est la solution à adopter.
Manque de capacité administrative. Pour qu'il y ait conformité, il faut que l'effectif applique comme il se doit les règles internes du gouvernement. Pour que le groupe cible puisse se conformer aux règles établies, il faut lui fournir l'information pertinente, assurer son perfectionnement professionnel et lui offrir d'autres mécanismes d'appui.
Les recherches ont montré que la dissuasion ne fonctionne que si les conditions suivantes sont remplies :
Conformité parfaite?Un taux de conformité de 100 % représente‑t‑il un objectif réalisable? Pour être efficace, la stratégie de conformité du gouvernement doit être raisonnable et réaliste. Par exemple, il n'est pas toujours possible d'obtenir une conformité totale continue, du moins pas à un coût raisonnable pour les contribuables. Il suffit de citer les 840 taux de rémunération et les quelque 70 000 règles qui régissent le traitement et les indemnités gérés par le gouvernement fédéral pour en être convaincu. Très peu de fonctionnaires – même ceux ayant des responsabilités particulières dans ces domaines – peuvent se vanter de tous les connaître à un moment donné. Il faut une connaissance des comportements humains et organisationnels pour associer les règles aux comportements souhaités. |
Toutefois, toutes ces conditions sont rarement satisfaites. Il est bien admis que l'effet dissuasif des sanctions (y compris les sanctions pénales) dépendra de leur certitude, de leur rigueur, de leur célérité et de leur uniformité. Parmi ces facteurs, la certitude de la détection a l'effet dissuasif le plus grand. Autrement dit, pour que le modèle de dissuasion soit efficace, il faut que les gens croient à la forte probabilité d'être pris. Ce modèle consiste essentiellement à inspirer aux gens la crainte d'être pris. Bien que la dissuasion fasse toujours partie intégrante d'une stratégie de conformité, un gouvernement ne comptant que sur la dissuasion pourrait se trouver incapable d'entretenir avec ses employés une solide relation fondée sur l'éthique et les valeurs. D'ailleurs, d'après l'expérience, la réalité est beaucoup plus complexe et dynamique. Il est rare qu'une mesure unique permette d'atteindre les objectifs stratégiques et d'influencer l'ensemble des comportements des groupes cibles.
Selon les recherches effectuées par le ministère de la Justice du Canada, le Conference Board du Canada et la Banque mondiale, il est essentiel de disposer d'un assortiment d'instruments (ou de mécanismes d'exécution) pour atteindre les buts des politiques et améliorer la conformité. Pour être efficace, le cadre de conformité du gouvernement doit, par conséquent, comprendre un ensemble d'activités qui fonctionnent conjointement.
Les questions de conformité sont souvent complexes. Les enjeux entourant la non‑conformité menant à une mauvaise gestion varient beaucoup. Il est probable qu'aucun instrument ou mesure unique ne puisse être suffisamment efficace pour améliorer la conformité de façon importante.
L'adoption d'un cadre de conformité correspondrait à la vision qui a été formulée dans le neuvième rapport du Comité permanent des comptes publics sur le Rapport du vérificateur général du Canada de novembre 2003, publié en avril 2005.
Au cours de l'établissement d'un cadre, le gouvernement devrait nécessairement réaliser des compromis parce qu'il est impossible d'éliminer tous les risques. En examinant l'ensemble de ses politiques, il tente d'élaborer un profil de risques en matière de conformité, en établissant un lien entre le comportement qu'il veut modifier et les moyens visant à garantir la conformité à la LGFP et aux politiques connexes. La figure 5 ci‑dessous illustre la stratégie en question.
Figure 5. Cadre de conformité et analyse des risques
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Nous adopterons des solutions progressives aux cas de non‑conformité : nous tenterons de miser sur la bonne volonté des gens plutôt que d'utiliser d'abord les stratégies radicales. Ces moyens sont également ceux sur lesquels a reposé l'élaboration du processus disciplinaire. Les institutions et les employés sauront que, à moins que les choses ne s'améliorent, les autorités n'hésiteront pas à aller jusqu'en haut de la pyramide. Tout en supposant un engagement à prendre les mesures nécessaires, cette démarche laisse suffisamment de souplesse pour tenir compte de circonstances spéciales.
Les sanctions doivent être examinées au niveau des employés et des institutions, étant donné que la conformité institutionnelle est un élément essentiel du cadre de conformité.
Comme le cadre de référence de l'examen a ciblé principalement la conduite individuelle, le présent rapport met surtout l'accent sur les interventions gouvernementales en cas de non-respect individuel plutôt qu'organisationnel. Celles-ci feront partie de la stratégie intégrée du gouvernement relative à la non‑conformité. De plus, nous considérons que les interventions progressives en cas de non-conformité par les institutions constituent un élément nécessaire d'un cadre de conformité intégré. La figure 6 donne un exemple d'application d'une méthode progressive à la non‑conformité institutionnelle.
Figure 6. Méthode progressive à la non‑conformité institutionnelle
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Les facteurs pouvant être pris en compte dans ces mesures s'appuient principalement sur le jugement et englobent la situation particulière, le degré de risque inhérent à la gestion et la nature des renseignements à l'origine de l'intervention. Dans un grand nombre de domaines, la responsabilité et le pouvoir seraient assumés par les ministères ou seraient partagés avec les organismes centraux. Les organismes centraux et les ministères eux-mêmes ont utilisé la plupart sinon la totalité de ces interventions. Cette approche, soit l'utilisation d'une méthode progressive à la non‑conformité institutionnelle, donnera lieu à une mise en œuvre plus systématique de bon nombre des pratiques courantes.